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小康訪談
專家解讀:城鄉居民養老保險改革下一步

小康》雜志社http://www.chxk.com.cn) 

2014-03-14

來源:《小康》雜志

    ★文 /《小康》記者 尤蕾

  

  
  城鄉養老保險并軌后,覆蓋人群接近5億,相當于整個歐盟的人口。未來提高養老金有沒有可能,個人賬戶的遷移如何實現,這些新的疑問有待一一解決,養老改革的下一步亟需推進
 
  與2013年1.38億60歲以上老人領取養老金相比,今年的人數恐怕要突破1.4億。老齡化的腳步難以阻擋,養老保險制度所牽扯的人群日益廣泛。新型農村社會養老保險(以下簡稱“新農保”)與城鎮居民社會養老保險(以下簡稱“城居保”)初步完成了對接,新制度覆蓋的人群最為廣泛,接近5億,相當于整個歐盟的人口。
  如何完成兩個制度的磨合,如何與其他保險制度銜接,提高養老金有沒有可能,政府擔起了什么樣的責任……在為制度并軌而歡呼叫好之后,提出的問題也要一個個得到解答。
  為此,《小康》記者專訪了人力資源和社會保障部農村社會保險司副司長劉從龍。
 
  兩個制度設計初期就為并軌打下伏筆
  《小康》:據了解,已有15個省份已經率先完成了新農保與城居保并軌。人們注意到,今年2月7日,也即春節假期后第一個工作日,國務院常務會議就決定將兩項制度合并,建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。為什么選擇了這樣一個時機?
  劉從龍:應該說時機已經成熟。首先,自2009年、2011年陸續啟動新農保和城居保后,2012年就在全國基本實現了全覆蓋,目前將近5億人參保,兩項制度受到廣大城鄉居民的普遍擁護。第二,黨的十八大和十八屆三中全會均提出了要整合城鄉基本養老保險制度,這是統籌城鄉、推進城鄉基本公共服務均等化的要求。第三,社會保險法規定,有條件省市自治區可將兩項制度合并。試點期間,地方并軌提供了豐富的經驗。
  兩項制度合并,更有利于“新四化”建設,即城鎮化、工業化、信息化和農業現代化。制度并軌主要考慮的因素還是以人為中心,勞動者不管流動到哪里,都可以參加相應的保險,不再受身份之困,個人權益都可以得到連續記錄。
  《小康》:兩項制度并軌前,前期準備工作是如何開展的?
  劉從龍:新農保在2009年開始啟動,設計初期就將其定位為我國基本養老保險制度體系中的一個托底制度,因此繳費標準設定的也比較低,對于交不起費的重度殘疾人等群體還有地方政府代繳政策。在城市也有一部分居民沒有工作單位,有的沒有收入或收入也很低,如果以靈活就業人員身份參加職工基本養老保險要按照社會平均工資的20%繳納保險費,他們繳不起,但也要有養老保險制度覆蓋。于是2011年,城居保制度出臺。
  當時將新農保擴展到城居保的時候,我們就考慮到,覆蓋城鄉居民的養老保險制度不能太碎片化,否則將來銜接起來會比較困難。于是打下一個伏筆。新農保和城居保在制度模式、籌資方式、待遇支付結構等主要政策上基本保持一致。有所不同的是,推出時間有先后,覆蓋群體不同,繳費檔次不一樣,有的地方基礎養老金標準也有所不同。
  當時中央財政制定的基礎養老金標準和補助方式是一樣的。為什么呢?它不能不一樣,這不是社會救濟,而是一種保險制度。本來城鄉收入差距顯而易見,作為一項新的社會保險制度不應該擴大城鄉差距而應逐步縮小差距。所謂均等化,就是要從政策制度方面去解決這個問題。從那時起,我們就在考慮將兩項制度歸并。
  2012年,新農保與城居保實現制度全覆蓋后,有條件的地方先走一步,進行制度合并。2013年,我們開展了大規模的調研,在東中西部各選2個省,每個省選2個縣,每個縣選5、6個鄉鎮,共12個縣60個鄉鎮,進行入戶調查。最終回收6000份有效問卷,了解老百姓對養老保險制度政策落實情況的反應和需求。在此基礎上,多次召開不同層次會議,聽取省、市、縣相關負責人及部分專家學者、人大代表政協委員的意見,還邀請財政、發改等部門參會。廣泛征求各方意見后,人社部與財政部共同起草文稿,并于2012年8月開始,征求各省、自治區、直轄市人民政府以及中央部分部門和國務院相關部門意見,得到反饋后,繼續與財政部會商,修改完善。差不多經過了一年多的醞釀與準備工作。
 
  提前八年完成了“制度全覆蓋”
  《小康》:從您談到的前期工作進程看,兩項制度從全覆蓋到合并過程順利嗎?
  劉從龍:從2009年啟動新農保算起,到2012年用了三年左右就完成了制度全覆蓋。起初我們預計時間是到2020年。我們認為,這畢竟是一項養老保險制度,要讓數億收入較低、居住分散、對養老保險了解很少的農民理解接受并參保繳費,是一個不小的難題。現在看,效果還不錯,2013年參保城鄉居民個人繳費647億元,人均超過了200元。
  之所以比較順利,主要經驗還應該歸功于各級政府高度重視、全力推進,同時政策簡明清晰,群眾易于理解接受。比如,在設定繳費標準時,考慮到我國農民收入較低,把最低繳費標準設置為年繳費100元。如果起步標準很高,將會有很多農民無法參保。
  另外,籌資方式采取個人繳費、集體補助、政府補貼的方式。我國地區性差異巨大,于是我們采取了中央政府制定最低標準,并按基礎養老金最低標準對中西部全額補貼,對東部補貼一半。在基礎養老金部分,對東部地區政府補貼另一半養老金有強制性規定。而在最低標準之上,地方政府補貼多少完全看當地財力。例如北京2014年將基礎養老金提高至430元,上海則提至540元。目前基礎養老金全國平均水平為74元。如果對地方政府在基礎養老金補貼之外做強制性補貼金額規定,這項制度就不會推廣得如此之快。
  不過,合并一項制度也不是看起來那么容易,期間也聽到不少不同的聲音,有些事情我覺得不應該太消極,得從積極的角度看。
  《小康》:養老涉及到每個人,大家都有不同的利益訴求,對于養老保險制度的看法肯定有所不同。
  劉從龍:有人批評說,基礎養老金起點水平太低。畢竟城鄉居民養老保險處于制度建設初期,萬事開關難。前幾年在搞試點,不宜在全國統一提高基礎養老金,今后也需要一個逐漸提高的過程。我看過有關資料,美國1935年建立基本養老保險制度,起步時養老金水平也只有20多美元。我國新農保和城居保啟動時,有1億多城鄉居民已經年滿60歲,無需繳費就可以領取養老金。這確實是一種時代的進步。
  還有一種觀點認為,年輕人都不愛參保,參保率低。我從事這項工作二十多年了,老農保從1991年啟動試點到2007年底約5000萬人參保。而如今,新農保與城居保將有近5億人參保,4年時間參保人數是過去16年的10倍,平均參保率接近90%,總體來看參保率不低。提高中青年居民參保率有多更艱巨的工作要做。我國城鎮職工基本養老保險參保人數也已經達到3億余人。目前,我國養老保險覆蓋人群是全球最大的。
  在調研中,有些年輕人說,拿100塊錢做生意,比交養老金合算,收益更高。我認為不能這么比,參加養老保險是為老年提供長期可靠的保障,不能跟做高回報的生意相比,高回報往往伴隨著高風險,做生意可能賺錢,但也可能打水漂,而參加養老保險交的每一分錢都不會有損失。
 
  并軌并非意味著所有人的養老金待遇等同
  《小康》:我在采訪的過程中,發現包括學者在內,都比較關注并軌后,新農保與城居保的待遇水平是否會發生變化,究竟誰向誰靠攏?甚至有人樂觀估計,并軌后參保人將享有相同的養老金待遇。
  劉從龍:應該這么理解,實現統一后,將來無論是城市居民還是農村居民,參保機會將均等,在同一個戶籍所在地不會因為城鄉戶籍不同而造成差異。
  但是養老金待遇依然有差異,不可能所有人享受同樣的養老金。這個差異首先體現在個人賬戶養老金上,因為作為分子的個人賬戶資金有差異,參保時間越長,個人繳納越多,政府和集體補貼越多,利息等收益也越多,分子越大,而分母是一樣的,即除以139,個人賬戶養老金所得就越多。
  另一個差異則出現在地方補貼上,即在中央確定的基礎養老金最低標準之上,地方政府要根據實際可以提高當地基礎養老金。除了東西部地區性差異,經濟越發達補貼越多之外,有的地方還實行了年限養老金,例如浙江,每多參保一年,多發基礎養老金2元。
  《小康》:采訪過程,有些地方政府感受到了養老金補貼帶來的壓力,看來繼續提高養老金在短時間內比較困難。
  劉從龍:根據國務院的要求和有關文件的規定,我們正在會同有關部門積極研究建立基礎養老金正常調整機制。此前,全國有1500多個縣已經自行調整了,政府補貼基礎養老金達到每月74元,就是各地調整的結果。不過,我想強調一點,對于基礎養老金調整,政府肯定是要按照財力,盡力而為,量力而行。以中央財政為例,2013年拿出了784億元對基礎養老金給予補助,地方政府出了534個億,兩者相加達到1325億元。如果每人每月加10元,則需再支出160億元。今年領取養老金的城鄉老年居民將會突破1.4億人,即使按原來的標準不變,中央財政對基礎養老金的補助也會超過800億元。再在這個基礎上增加補助,財政壓力確實不小。
  至于地方政府能不能增加養老金,調整到什么水平,還是依據地方財力而定。不能因為以地方債為借口推脫公共服務責任,況且有些地方債也不是民生投入造成的。從目前看,養老金占財政支出比重并不大,調整財政支出中公共服務與投資建設結構比例至關重要。
  當然,我們也要看到縣級財政所承擔的責任往往更重,例如規定繳費補貼地方政府不能低于30元,通常縣財政拿得最多,省級次之,市級幾乎很少。現在是省管縣,兩者財政直接發生關系,市級只負責其下幾個區。這的確是個難題。怎么使省里多擔一點責任,怎樣在省里去均衡,這都是未來需要討論的。
  《小康》:合并后的城鄉居民養老保險制度將遵照哪種檔次繳費?有人提出,設立最低標準,但上不封頂,您如何看待這種設想?
  劉從龍:合并后設立了12個檔次繳費標準,首先合并成了100元到1000元十個檔次,又新設定了1500元和2000元兩檔。
  上不封頂不行,基本養老保險的目標是保證基本生活水平,要與原來收入相關。它與職工養老保險還存在一個合理關系的問題,上限不能超過靈活就業人員參加職工養老保險的年繳費額。如果能夠交得更多,可以作為靈活就業人員參加職工基本養老保險。
  《小康》:個人繳費部分會不會在有生之年就被提空?
  劉從龍:很多人錯誤理解了個人繳費除以139的含義,認為個人繳費只能領取11年多一點。事實上,養老金是按月發放,不是一次性提走。養老金結余還要計算利息。連本帶利算在一起,是會延長領取年限的,利息越高延長年限越長。
  當時確定139時,是按照60歲后平均余命(60歲到死亡的年限)同時考慮利息因素計算出來的。不過,現在也存在這樣一個問題,人的平均壽命在延長,就意味著領取養老金的年限不斷后延。一旦發生個人賬戶被提空,政府財政也會兜底。
 
  養老保險改革下一步的十個重點
  《小康》:正如您所說的,這項制度還在初創階段,需要進一步完善,那么下一步的重點將會放在哪些方面?
  劉從龍:我們工作的基本要求可以概括成“四個統一”,即名稱統一,我們已經做到了,統一為城鄉居民基本養老保險制度;政策標準統一,繳費標準已經統一,下一步要繼續完成基礎養老金領取標準;管理統一,包括管理與服務兩方面;信息系統統一。
  統一城鄉居民養老保險制度主要有以下幾個方面的改革創新和優化完善。一是,確定制度目標,設立兩個時間點,2015年之前全國范圍內都要實現兩個制度并軌,同時還要實現與城鎮職工養老保險制度銜接;到2020年,建立統一、規范、公平的城鄉居民基本養老保險制度,并與社會救助、社會福利、家庭養老等相配套。第二,進一步明確參保范圍與人群,啟動全民參保登記計劃,逐步實現應參保人員全覆蓋。第三,統一繳費檔次,讓城鄉居民更公平地自主選擇檔次參保繳費。第四,完善多繳多得的繳費激勵機制,明確選擇繳費500元以上檔次的,地方政府每年補貼標準不得低于60元。第五,設定繳費上限,體現“保基本”要求,并與職工養老保險保持合理關系。第六,對個人賬戶計息做了調整,過去是按照銀行一年期定期利率,以后按照國家規定計息,要與投資方式結合起來。第七,以往規定如果參保者死亡,只返還除政府補貼外的個人賬戶部分,現在則是不扣除政府補貼,可全部繼承。第八,有條件的地方政府可以建立起喪葬補助費制度。第九,如果城鄉居民戶籍發生變化,處于繳費期間可到新戶籍所在地提出申請,舊戶籍地的個人賬戶可以和新賬戶合并,政府補貼也可以帶走。如果已經領取養老金,養老保險關系就不能轉移了。第十,省市政府應對經費困難的基層經辦機構給予適當工作補貼。
  《小康》:您在制度創新中提及一個人們最為關心的話題,實現與城鎮職工養老保險制度銜接……
  劉從龍:在合并城鄉居民養老保險制度的同時,人社部和財政部又印發了一個文件,城鄉養老制度銜接的暫行辦法,這就意味著它與城鎮職工養老保險制度之間是有個通道的。現行的兩個養老保險制度是并行關系,按規定參加一個養老保險,兩者可以相互轉。銜接時點是在申請領取養老金的時候,在職工養老保險中參保滿15年,可以把之前在城鄉居民養老保險中個人賬戶轉過來,兩個個人賬戶合并,退休后基礎養老金則為社會統籌養老金。而有的人只在城市中打了幾年工就回到老家,可以把職工養老保險中個人賬戶與城鄉居民個人賬戶合并,基礎養老金按照城鄉居民養老金標準發放。
 
  (鏈接)
  800億元
  中央財政2013年拿出了784億元發放養老金,地方政府出了500多個億,兩者相加達到1320億元。如果每人每月加10元,則需再支出160億元。與2013年領取養老金的1.38億人相比,今年應該會突破1.4億人,中央財政支付養老金數額將超800億。

  

  
  養老“兜底” 政策下鄉,老有所養,圖為2009年底,時任人力資源和社會保障部農保司副司長劉從龍給婁底市民發放“新型農村社會養老保險待遇領取存折”。
 
 
  《小康》2014年第03期
 

 

編輯:龔紫陌
來源:《小康》雜志
發布時間:2014-03-14
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